بودجه و فراز و نشیب های آن در ایران

پاییز موعد نشستن دولت پای حساب و کتاب سال بعد کشور است. دولت های ادوار مختلف کشور اگر بخواهند طبق قانون مصرح عمل کنند، 14 آذر ماه سوت پایان چالش نفس گیر تدوین بودجه زده خواهد شد.

به تناسب افزایش تعهد انجام وظایف دولت ها در قبال جامعه التزام مداخله در امور اقتصادی و مباحث بودجه ای سیر صعودی به خود می گیرد و با نگاهی اجمالی به تاریخ علوم اقتصادی در می یابیم که دولت نخستین واحد یا شخصیت حقوقی است که به عنوان یک قوه اجرایی مسئول تنظیم بودجه می باشد. در طول تاریخ نظریات مختلفی برای ایجاد یا حذف حد و مرز دخالت دولت در اقتصاد به وجود آمده است. همواره در این بحث افراط یا تفریطهایی دیده شده است.

تاریخچه بودجه

قبل از مشروطیت نظارت مردم بر امور دولت وجود نداشت چون عواید میان دولت و سلطنت فرقی نداشت و شاه در راس مملکت اجازه دخالت به کسی را نمی داد. در هر شهرستان کتابچه ای بود که در آن بودجه آن شهرستان را می نوشتند و مسئول آن مستوفی نامیده می شد. مسئول نگهداری این کتابچه میرزاقلم دان نام داشت و مستوفی ها تحت نظر مستوفی الممالک و یا وزیر دفتر یا وزیر مالیه بودند. بعد از مشروطیت یعنی پس از سلطنت ناصر الدین شاه و مظفرالدین شاه قاجار و در ابتدای حکومت محمد علی شاه فردی به نام مرتضی قلی خان هدایت صنیع الدوله در سال 1289 شمسی با تصویب بودجه با تقلید از قوانین فرانسه آن را به ایران آورد اما قبل از ارائه آن به مجلس مورد سوءقصد قرار گرفت و وزیر بعدی با نام او بودجه را به مجلس دوم تقدیم کرد. اولین بودجه که به تصویب مجلس رسید در سال  1302 به مبلغ 28 میلیون تومان بود.
طبق تعریف قانون محاسبات عمومی کشور بودجه برنامه مالی دولت برای یکسال مالی است که حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و برآورد هزینه ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاستها و اهداف قانونی کشور می شود و از لحاظ واژه شناسی و تاریخی فرانسویان در گذشته کلمه “بوژت” را به معنی کیف یا کیسه چرمی کوچک به کار می بردند. این کلمه نخستین بار درانگلستان برای کیف کوچک حاوی مهر وزارت دارایی آن کشور و سپس نام کیفی گردید که صورت منابع و مصارف سالانه کشور را در آن می نهادند. کلمه بوژت فرانسوی کم کم انگلیسی شد و به صورت باجت  (Budget)درآمد و نهایتا با گویش فرانسوی آن به عنوان بودجه مصطلح شد. در سال 1327 اولین بار درآمد نفت هم به بودجه اضافه شد که البته صرفا برای هزینه های عمرانی کشور مورد استفاده قرار می گرفت از سال 1352 به بعد درآمد نفت جزء درآمدهای عمومی دولت قرار گرفت و در آمدهای نفتی نه تنها هزینه های عمرانی بلکه هزینه های جاری را نیز تامین می کرد.

شاید بعضاً این سوال برایتان پیش بیاید که آیا در تهیه و تنطیم بودجه چه اصولی وجود دارد؟
معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت می گیرد که چه از نظر مکان و چه از نظر زمان غیر قابل تغییر باشند. در حالیکه نباید به دلایل بالا آنچه که به صورت متعارف اصول بودجه خوانده می شوند تحت شرایط متفاوت تغییر کرده و یا به راحتی و بدون ایجاد مسأله ای از سوی دولتی نادیده گرفته شوند. در نتیجه استفاده از کلمه «اصل» برای بیان قواعد و ضوابط بودجه شاید چندان مناسب نباشد.

برخی از مهمترین عناوین اصول بودجه عبارتند از :

1- اصل سالانه بودن بودجه
2- اصل وحدت بودجه
3- اصل تخصیص و عدم تخصیص
4-و…
در بودجه سال  98 مجموع منابع درآمدی دولت در بودجه  98 نزدیک به 1700 هزار میلیارد تومان است که بالاترین بودجه ای کشور تاکنون بوده که بیش از 333 هزار میلیارد تومان آن به هزینه های جاری کشور اختصاص خواهد یافت. در واقع دولت از محل فروش نفت، درآمدهای مالیات، گمرکی، خدمات دولتی و … رشد درآمدی را برای تأمین هزینه ها پیش بینی کرده است که درباره بخشی از آن احتمال دارد محقق نشود. برای نمونه تحریم ها عامل بازدارنده ای برای تحقق درآمد نفتی هستند و صادرات از مسیرهای دیگر نیز هزینه های به آن تحمیل خواهد کرد و قیمت نفت در مسیر غیرقانونی کمتر از فوب خلیج فارس خواهد بود.

از بودجه  98 با تمام مشکلات و ضعف هایی که در بسیاری از موارد نارضایتی ها و نابرابری های عمومی چشمگیری هم به دنبال داشت که بگذریم که البته در بحث اصل تخصیص مواردی از قبیل تخصیص بودجه حمایتی در حوزه پوشش های بیمه اجتماعی اصناف پائین دست جامعه به چشم میخورد که از قبیل همان نا برابری هایی است که زیر سایه علل غیرمنتظره منجر به کسری بودجه، برخی از اقشار جامعه صد چندان متحمل فشارهای اقتصادی شده اند و همچنان امیدوار به تدبیر مدبرانه دولت در سال پیش رو هستند.

مدت 16 روز از ابلاغ بخشنامه بودجه سال 99 توسط رئیس جمهور می گذرد اما آیا می توان به سیاست های اقتصادی آن امیدی داشت؟

لایحه بودجه سال 1399 کل کشور در محورهای «درآمدزایی پایدار، هزینه کردکارا، ثبات در اقتصاد، توسعه و عدالت و اصلاحات نهادی نظام بودجه ریزی» و با رویکردهای «رشد بلندمدت، ثبات سازی کوتاه مدت، پیشرفت متوازن و فراگیر و اصلاح ساختار دولت» تدوین می شود.
بر اساس این بخشنامه، با توجه به شرایط اقتصاد کلان کشور در سال آینده، لازم است کلیه دستگاههای اجرایی در جهت تسریع در اجرای اصلاحات ساختاری بودجه و تحقق سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، بودجه پیشنهادی خود را با رعایت انضباط مالی و حذف فرآیندها و هزینه های غیرضرور، ارتقای بهره وری، رفع عوامل مخل رشد اقتصادی، بهبود فضای کسب وکار، شناسایی و عملیاتی نمودن راهکارهای افزایش منابع عمومی ارائه نمایند.
آنچه مسئولان سازمان برنامه و بودجه اعلام کرده اند، بودجه 1399 متفاوت از سالهای گذشته خواهد بود؛ به طوری که در مهمترین تغییرات منابع نفتی از هزینه های جاری که تا80 درصد آن را حقوق و دستمزد در برمی گیرد کنار گذاشته می شود. در این حالت هزینه های جاری دولت قرار است از طریق سایر بخشها یعنی مالیات، اوراق و یا احتمالا حذف بخشی از یارانه پنهان و سایر درآمدها تامین شود.

پس آیا ممکن است بودجه جاری سال 99 بدون منابع نفتی تامین مالی شود؟

شرایط کنونی کشور بخصوص با توجه به تحریم های ظالمانه و خصمانه آمریکا، رویکرد بودجه ریزی  99 را بر کاهش وابستگی به منابع نفتی بیشتر از پیش معین و مشخص می سازد اما باید دید منابع جایگزین درآمدهای نفتی از چه محلی تامین می شود.
منابع پیش بینی شده از محل اخذ مالیات ها در بودجه سال 98 حدود 126 هزار میلیارد تومان بوده و هزینه های جاری اجتناب ناپذیر دولت حدود 375 هزار میلیارد تومان است، که اختلاف میان 375 هزار میلیارد و 126 هزار میلیارد تومان رقم بزرگی است و باید دید دولت برای تامین آن چه برنامه ای دارد؟ وصول 100 درصد درآمدهای مالیاتی با اما و اگر همراه است. در بودجه 99 با تکیه بر رشد مالیات و افزایش قیمت حاملهای انرژی ثبات اقتصادی، توسعه و عدالت و پیشرفت متوازن بسیار مشکل خواهد بود. دولت باید میزان کسری بودجه را صریحا اعلام کند تا ایران نیز مانند سایر کشورها با انتشار اوراق قرضه یا استقراض از بانک ها این کسری را جایگزین کند.
بهرحال بودجه سال آینده متفاوت از سال های گذشته خواهد بود و باید دید که در سال پیش رو با نظارت بر اجرای بودجه مدون نرخ تورم و رکود اقتصادی که گریبانگیر جامعه و علی الخصوص اقشار ضعیف جامعه شده در رفع مشکلات جامعه و حرکت از وضعیت موجود به شرایط مطلوب چه نقشی خواهد داشت؟