در یک سده قبل، برای بسیاری از افرادی که پیچیدگی‌های مناسبات مدرن قدرت و ثروت را درک و وضعیت عقب‌ماندگی کشور را حس می‌کردند و از آن رنج می‌بردند، شاید، بدون آنکه پرسش «چه باید کرد؟» را مطرح کنند، عزم خود را جزم کردند تا به «توسعه» به‌عنوان یگانه پاسخ و راه حل رهایی از عقب‌ماندگی بیاندیشند. کسانی که در حاکمیت بودند، این پاسخ را ناخوشایند نیافتند؛ به این دلیل که، توسعه، نتایجِ عینیِ جذاب و فراوانی دارد، بهره‌مندی از بعد مادی و تکنولوژیک آن، خود را در مقام «فاعل شناسا» دیدن به کام حاکمان شیرین می‌آید، علاوه بر این، در نظام بین‌المللی و از سوی کشورهای قدرتمند، توسعه مورد حمایت می‌گیرد و در نهایت، توسعه چنان ارزش و اهمیتی می‌یابد که بسیاری از مردم و ارباب قدرت برای دستیابی به آن، حتی، تن به «برنامه» می‌دهند.
از آنجایی که دستیابی به توسعه به‌آسانی صورت نمی‌پذیرد و فرایندی زمان‌بر است، تدوین برنامه برای آن امری ضروری است. به‌همین دلیل، حاکمیت، بخش مهمی از ساختار خود را به برنامه‌ریزی برای توسعه و اجرای آن اختصاص می‌دهد. اگر چه، برنامه‌ریزی برای تحقق اهداف توسعه‌ای در ساختار سیاسی ایران، نزدیک به هشت دهه قدمت دارد، اما توسعه همچنان دور از دسترس است و فاصله‌ی معنادار و فراوانی با آن وجود دارد. حال، این پرسش مطرح میشود که چرا برنامه‌های توسعه، اهداف خود را محقق نکرده‌اند؟
1. تلاش برای توسعه به طور عام و برنامه‌ی توسعه به طور خاص، از زمینه‌ی خویش جدا نیست. هم بر آن تأثیر می‌گذارد و هم از آن تأثیر می‌پذیرد:
– نوع نظام سیاسی در ایران، یکی از مهم‌ترین عواملی است که بر کامیابی یا ناکامی برنامه‌های توسعه، تأثیر تعیین‌کننده داشته است. اگر چه، توسعه در ظاهر برای حاکمان مطلق‌گرا جذابیت‌هایی دارد و برای دستیابی به آن اقداماتی را انجام می‌دهند و تجربه‌ی توسعه در مواردی حاکی از موفقیت «توسعه‌ی اقتدارگرایانه» است؛ در مقابل، نمونه‌های فراوانی وجود دارد که شکست دولت‌های اقتدارگرا و پاتریمونیال را در رسیدن به توسعه نشان می‌دهد. یکی از تصمیمات مشکل‌ساز برای برنامه‌های توسعه در رژیم‌های اقتدارگرا، جایگزینی «برنامه‌ریزی ایدئولوژیک» با «برنامه‌ریزی علمی و عقلانی» است. علاوه بر این، آنها محدودیت قدرت خود را برنمی‌تابند و این با ذات برنامه که به معنی ایجاد محدودیت و تعیین چارچوبی مشخص در مراحل مختلف است، هم‌خوانی ندارد. به‌همین دلیل، وقتی توسعه را با قدرت مطلق خویش در تزاحم می‌بینند، از تعهدشان نسبت به توسعه کاسته میشود و نسبت به تضعیف آن همت می‌گمارند.
محمدرضا پهلوی، از لزوم تلاش برای عمران و توسعه استقبال می‌کند. اما ساختار سیاسی و روحیه‌ی اقتدارگرایش مانع از آن میشود که برنامه‌های توسعه، منطبق با آنچه کارشناسان تدوین اجرا می‌کنند، پیش برود: «علینقی عالیخانی که تحصیل‌کرده فرانسه بود، عملکرد مثبتی در توسعه اقتصادی، ایجاد بخش خصوصی و طبقه متوسط کشور داشت. این وزارتخانه به ثبات اقتصادی اعتبار داد، سرمایهگذاران را امیدوار کرد و برنامه صنعتی شدن را نهادینه نمود؛ به طوری که هر ناظری آن را یک انقلاب صنعتی کوچک مینامید؛ ولی این مسأله، مخالفت برخی گروهها و کشورها را علیه وزارت اقتصاد و سیاستهای عالیخانی به همراه داشت که از آن جملهاند:
• دربار و اعضای سلطنتی، دوستان محفلی شاه و هویدا و طبقات تجاری سنتی و افزونهخواهان، چرا که قدرت آنها را کاهش داد.
• انحصارطلبان و بازرگانان یا همان صاحبان منافع، به دلیل اینکه واردات را محدود کرد.
• سیاستهای اقتصاد عالیخانی مخالفت آمریکا را برانگیخت؛ چرا که وی رابطه اقتصادی مثبتی با بلوک شرق برقرار کرده بود. چنانکه ذوب آهن اصفهان نتیجه سیاستهای عالیخانی بود» (.استراتژیهای اقتصادی پهلوی دوم، نویسنده، حسن شمسینی غیاثوند، منبع: زمانه 1382 شماره 17).
در نهایت، این مخالفت‌ها که عمدتاً از پاتریمونیالیسم نظام سیاسی ناشی میشود، استعفای عالیخانی را رقم می‌زند. در کلیات برنامه‌ی پنجم عمرانی کشور در سال 1351 آمده است: «تصویب این برنامه در زمانی به انجام رسید که تحولی عظیم در اقتصاد جهانی در شرف وقوع بود. این تحول آغاز نشده و پنهان، از دیده تیزبین و هوشیار‌شاهنشاه آریامهر دور نمانده بود و به همین سبب در همان زمان نیز طراحان برنامه را به انتخاب و قبول هدف‌هایی بسیار والا و عظیم، تشویق و ترغیب‌می‌فرمودند». علیرغم تشویق و ترغیب شخص اول حکومت، برنامه‌های توسعه به علت اقتدارگرایی نظام سیاسی، سرانجام مطلوبی نمی‌یابند. «غلامرضا مقدم» که در دوران حکومت پهلوی، معاون ریاست بانک مرکزی ۶۳-۱۹۶۰مشاور صندوق بین الملل پول ۶۹- ۱۹۶۳، قایم‌مقام و معاون سازمان برنامه ۷۳-۱۹۶۹ بوده است، از بی‌برنامگی، خودکامگی و غیرواقع‌بین بودن محمدرضا پهلوی در امور اقتصادی و مالی انتقاد می‌کند. وی در خاطرات خود گزارش مقدماتی برنامه‌ی پنجم و بودجه سال ۱۳۵۱ کل کشور را مطرح و به این نکته اشاره می‌کند که هم شاه و هم نخست‌وزیر، تفکر انتقادی موجود در برنامه را نمی‌پسندند و می‌خواهند برنامه بر اساس منویات آنها تغییر یابد. لحن و ادبیات محمدرضا پهلوی نسبت به اقتصاددانان و کارشناسانی که آن برنامه را تدوین کرده‌اند، حتی در جلسات رسمی، کاملاً تحقیرآمیز است، تحلیل‌ها و پیشنهادهایی که ارائه می‌کند، متناقض و ساده‌انگارانه است، هزینه‌های سرسام‌آور نظامی‌اش، خط قرمز به‌حساب می‌آید و کسی جرأت نمی‌کند، آن را زیر سوأل ببرد.
در بعد از انقلاب، این روند، کم‌وبیش تداوم می‌یابد. بودجه بعضی از نهادها، خارج از سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، توسط مقامات یا نهادهای خاصی تعیین میشود. بسیاری از این نهادها، نظارت‌پذیر نیستند و هزینه‌های نظامی بخش عمده‌ای از بودجه را به خود اختصاص می‌دهد. در واقع، دخالت صرفاً به مرحله تدوین برنامه محدود نمی‌شود، بلکه در مراحل اجرا و نظارت نیز این روند همچنان ادامه می‌یابد. همچنان که گفته شد برخی از نهادها، تحت نظارت نهادهای دولتی یا مجلس شورای اسلامی نیستند و خود را موظف به پاسخگویی به آن نهادها نمی‌دانند.
از این گذشته، در دولت محمود احمدی‌نژاد، اصل برنامه‌ریزی برای توسعه نفی شد و با منحل کردن سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و عدم تدوین بودجه و تقدیم آن در زمان مشخص به مجلس، نشان داد که برنامه‌ریزی علمی و عقلانی در دولت او جایگاهی ندارد و بخش عمده‌ای از درآمدهای هنگفت دولت را صرف آرمان‌های ایدئولوژیک کرد.
2. تفکرات بالادستی متعارض با توسعه یکی از مسائلی است که بر تدوین و اجرای برنامه‌های توسعه تأثیر منفی دارد. برای نمونه این باور که اقتصاد باید دولتی و به‌عبارت بهتر در خدمت منویات سیاست‌مداران باشد، یکی از عواملی است که همواره مانع از تدوین و اجرای درست برنامه‌ها شده است.
سیاست‌زدگی اقتصاد ایران، همواره برنامه‌های توسعه را در وضعیتی قرار داده است که نتوانند اهداف استراتژیک خود را پیگیری کنند و در دام اهداف کوتاه‌مدت و بحران‌های سیاسی گرفتار آیند. در سال‌های گذشته، افزایش درآمدهای نفتی، مسئولین سیاسی را تحریک کرد که مقدار زیادی از درآمدها را به جامعه تزریق کنند و اجرای برنامه به محاق برود. این در حالی بود که اقتصاددانان مخالفت جدی خود را با این گونه برنامه‌ها اعلام کردند و نسبت به نتایج زیانبار تورمی آن هشدار دادند اما گوش شنوایی در میان مسئولین وجود نداشت.
تمرکزگرایی در تدوین برنامه‌های توسعه یکی دیگر از اشکال سیاست‌زدگی اقتصاد است که از آغاز تدوین برنامه‌های توسعه در ایران همواره وجود داشته است. داشتن نگاه امنیتی به مناطق حاشیه‌ای و توجه ویژه به مرکز بدون در نظر گرفتن نیازها و استعدادهای مناطق مختلف ایران، موجب شده است بخش زیادی از سرمایه‌های مادی، فرهنگی و اجتماعی کشور دچار فرسایش شود و هزینه‌های سیاسی و امنیتی بر کشور تحمیل گردد، بدین‌ترتیب، توسعه و اقتصاد در درجه دوم اهمیت قرار بگیرد.
باور به خودکفایی اقتصاد که عمدتاً از سوی مسئولین سیاسی ترویج و توصیه میشود زیان‌های فراوانی را برای اقتصاد به‌بار آورده است. این باور و اصل کهنه ضمن آنکه یک اقتصاد غیر رقابتی و رانتی را بنیان می‌نهد، کالاهای بی‌کیفیتی را عرضه می‌کند که مردم از سر ناچاری باید بابت آنها پول بپردازند.
صنعت خودروسازی در ایران، بهترین نمونه‌ی تلاش برای خودکفایی اقتصادی است که تولیدات آن نسبت به خودروهای مشابه خارجی، قیمت بسیار گران و کیفیت بسیار کمی دارد و سالانه هزاران میلیارد ریال زیان را بر جامعه تحمیل می‌کنند. ضمن اینکه آمار مرگ و میر تصادفات جاده‌ای و خیابانی، بخش مهمی از آن نتیجه‌ی بی‌کیفیت بودن و ناامن بودن خودروهایی است که بدون رعایت استانداردهای اولیه به صورت رانتی به بازار عرضه می‌کنند و مردم نیز چاره‌ای جز خرید آنها ندارند.
تحمیل نهادهای زیان‌ده به اقتصاد از بانک‌ها گرفته تا صنایع بزرگی مانند صنعت خودروسازی دولتی، سازمان‌های بازنشستگی و هم‌چنین اختصاص منابع مالی گسترده به بخش کشاورزی که بحران منابع آبی و محیط زیست در نتیجه آن ایجاد شده است، از نتایج اصلی سیاست‌زدگی اقتصاد است. البته به تمامی این موارد باید «فساد ساختاری» نیز افزوده شود که معمولاً در چنین اقتصادهایی به‌وفور دیده میشود و هر برنامه‌ای را به بیراهه می‌کشاند.
3. آنچه در یک برنامه از اهمیت بالایی برخوردار است این است که در مرحله تدوین و به‌ویژه اجرا از اهداف تعیین‌شده منحرف نشود و دیگر اینکه میزان دستیابی به اهداف در حد قابل قبولی باشد. نظارت بر برنامه و امکان ارزیابی آن، احتمال انحراف از اهداف پیش‌بینی شده را کاهش می‌دهد.
در ایران ضمن آنکه نهادهای مستقل، امکان نظارت و ارزیابی برنامه‌ها را به‌صورت حداقلی نیز ندارند، علاوه بر آن، بخش عمده‌ای از بودجه در اختیار نهادهایی قرار می‌گیرد که خود را فراتر از ارزیابی و نظارت می‌دانند و حتی به نهادهای ناظر قانونی و دولتی پاسخگو نیستند. در یک نظام سیاسی ایدئولوژیک، هم بر اساس آرمان‌ها و اهداف ایدئولوژیک و هم با توجه به رانتی که برای نهادهای غیر پاسخگوی ایدئولوژیک ایجاد میشود، خواسته و ناخواسته از بودجه نهادهای عمرانی و توسعه‌ای کاسته میشود و در اختیار این نهادها قرار می‌گیرد.
علاوه بر این، از آنجایی که نظارت کافی و مؤثر بر نحوه اجرای برنامه وجود ندارد، افزایش یا کاهش قیمت نفت، بحران‌های اجتماعی، تغییر دستگاه حاکمه و … به‌آسانی می‌تواند تغییر برنامه را در راستای اهداف خویش رقم بزنند و این موارد به کرات در سال‌های گذشته دیده شده است چگونه یک برنامه که ساعت‌ها زمان برای تدوین آن صرف شده است، بدون اینکه ضمانت اجرایی و نظارت کافی داشته باشد، به‌پای سیاستهای عوام‌فریبانه و نهادهای غیر پاسخگو قربانی میشود و دستگاههای نظارتی هم جز تماشا نمی‌توانند کاری انجام دهند.
- نویسنده : خالد توکلی
